劉俊海:我對十四五資本市場改革的一些看法

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作者|劉俊海(中國人民大學法學院教授,本站研究局專欄作家)

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劉俊海

積極打造投資者友好型的資本市場法治生態環境

11月2日,中央全面深化改革委員會第十六次會議上就審議通過了《健全上市公司退市機制實施方案》和《關於依法從嚴打擊證券違法活動的若干意見》。這爲加快資本市場法治建設、深化資本市場改革指明瞭方向。

張紹剛,您還是少說兩句吧…

首先要釐清我們落實新證券法的初心和使命是什麼?其認爲最關鍵的是三方面:

首先要打造誠信企業的加油站。只有誠信企業纔有資格通過註冊制改革去獲得紅利。

其次,要打造廣大投資者的搖錢樹。之所以要打造廣大投資者的搖錢樹,要尊重股東的現金分紅權,是由於上市公司具有公衆利益的元素,攸關千家萬戶的財產收入。集萬家之私,乃成天下之公。如果上市公司有可資分配的稅後利潤,必須拿出來分配。如果公司虧損,主動啓動強制審計程序,由於天災人禍、不可抗力,導致公司虧損的,董監高免責;如果不是如此,那麼董監高就應當承擔相應的民事賠償責任乃至刑事責任。

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其三,要徹底優化資本市場生態環境。資本市場中智商與情商高的人很多,但是法商和德商高的人不多,這兩高兩低導致了我們資本市場的亂象。要扭轉重創新、輕誠信,重融資、輕投資,重效率、輕公平,重快捷、輕安全的思維定勢,必須抓緊優化誠實信用、公平公正、多贏共享、包容普惠的資本市場法治生態環境。

第二大改革議題是要明確我國資本市場改革的九大方向。首先是推進市場化改革。要繼續鼓勵資本市場創新。法無禁止即可爲、法無禁止即自由,應當成爲資本市場創新的主要的理論支柱。其次要推進法治化改革。好制度比好運氣更可靠。其三是推進國際化。建議創造條件,適時推出國際板,允許與鼓勵外國的適格好公司來華上市,造福中國投資者;並健全中概股公司國際監管合作機制。其四是推進透明化改革,完善信息披露制度。其五是推進誠信化改革,既要提升違法成本、降低違法收益,也要提升守信收益、降低守信成本,更要提升維權收益、降低維權成本。其六是推進民本化改革,未來的改革措施要接地氣、惠民生,要有溫度。其七是推進平等化改革,無論國企、民企還是外企,都要一視同仁。其八是推動數字化改革,擁抱大數據時代的挑戰與機遇。其九是推動韌性化改革,提高我國資本市場的抗風險能力。股災風險的預警、識別和化解機制,以及相關的工具箱,工具箱的種類,工具箱裏工具使用的優先序,都應當進一步明確。

第三大改革議題是切實提高投資者的幸福感、獲得感、安全感問題。這是未來資本市場改革中的第三優先日程。要旗幟鮮明地保護上市公司股東的現金分紅權,有效遏制上市公司的鐵公雞現象。要激活投保機構的代表人訴訟機制,將公益訴訟引入資本市場,並探索具有中國特色的集團訴訟制度。

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第四大改革議題是按照“小步快跑”的改革策略,積極穩妥推進註冊制改革。監管部門應當抓緊研究起草在各個板塊依法全面平等有序推行註冊制改革的規章制度。註冊制改革率先在科創板進行了試點,然後在創業板推出了註冊制改革。下一步應當實行“小步快跑”的政策,在中小板和主板逐步推出。主板和中小板的註冊制規則應以科創板和創業板註冊制改革文件作爲藍本,並綜合考慮主板和中小板的特殊性,重點聚焦研究不同板塊註冊制改革的特殊性,把新《證券法》的精神融入其中。在前端審覈的環節上,證券交易所要加大問詢力度,提高問詢質量,增強對擬公開發行公司與中介機構作答質量的評價能力。

第五大改革議題則是要監管轉型。市場會失靈,監管者不該失靈。爲鑄造監管合力、消除監管盲區,關鍵是要實現靶向監管、精準監管、透明監管、協同監管。監管部門應當使用標準化的法律語言,用標準化的法律思維來監管市場,提高監管的透明度。證監會沒有義務擔保股價一路高歌,但有義務擔保證券市場的公開、公平、公正。

第六大改革議題是建立投資者友好型的糾紛解決機制。既要發揮法院化解資本市場糾紛的主渠道作用,也要強化非訴訟糾紛解決機制(ADR),打通友好協商、民間調解、行政調解與仲裁這四大化解糾紛的綠色通道。要鼓勵投資者和當事人友好協商,協商不成的,由相關的中國證券基金業協會、中國證券業協會、投保機構進行調解,調解不成的,證監局也可以進行行政調解。如果當事人願意仲裁,可以提請仲裁委員會一裁終局,省時、省力、省錢。如果沒有仲裁協議,協商調解都無果,只能訴到法院,法院應當開門立案,凡訴必理,做到快立案、快審理、快判決、快執行。爲打造風清氣正、海晏河清的資本市場生態環境,必須實現維權與維穩的有機融合,實現以維權促維穩,以維穩助維權。

論投資者友好型資本市場法治建設的四大關鍵環節

要高度認識資本市場法治建設的極端重要性,監管者要善於運用法治思維與法治方式,深化改革,促進發展,化解矛盾,維護穩定,消除分歧,凝聚共識,促進和諧。法治對資本市場改革、發展與穩定的重要功能就是固根本、穩預期、利長遠。推進中國資本市場改革發展的根本出路在於,通過良法善治,促進資本市場治理現代化,夯實科學立法、嚴格執法、公正司法與全民守法四個關鍵環節。

就科學立法而言,希望儘快修改《刑法》和《公司法》。因爲,在新《證券法》規定的行政罰款幅度比刑法規定的罰金還要嚴格。從法理上說,刑事責任本來比行政處罰更重。但由於《刑法》規定的刑事責任中的罰金是參酌1998年《證券法》而設計的。爲實現刑法與證券法的無縫對接,建議《刑法修正案》向《證券法》看齊。另外,全國人大法工委也啓動了公司法修改的研究程序。《公司法》作爲證券法的一般法、基礎法,將來能夠爲上市公司收購當中反收購措施合法性的約束機制起到應有的作用,切實填補《證券法》預留的制度空白,強化《證券法》弱項。

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就嚴格執法而言,嚴格執法的前提是規範執法。如果執法不規範,就算再嚴格執法,力量用反了也只能起到副作用。執法者既要嚴格執法,也要規範執法、文明執法、公正執法、善意執法、陽光執法,切實規範執法自由裁量權行使。筆者兩年一直在研究資本市場監管尤其是行政處罰引發的二次傷害現象。建議對上市公司造假懲罰還是應當落到真正的作惡者身上。放開上市公司,抓住上市公司面紗背後的真正作惡者,這是將來我們嚴格執法、規範執法的一個重要方向。

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就公正司法而言,人民法院對各類資本市場糾紛案件都要做到開門立案,凡訴必理,慎思明辨,求索規則,辨法析理,勝敗皆明。誰有理,就保護誰。誰的法律依據、法理依據過硬,就保護誰。誰的證據過硬,就保護誰。爲鑄造司法公信,必須關注與解決同案不同判的問題。

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就全民守法而言,所有市場主體包括上市公司、新三板公司及其控制股東、實際控制人、董監高、會計師事務所、資產評估機構、律師事務所與公衆投資者等市場主體都要自覺守法,監管者也要守法。爲充分賦能投資者,建議投資者教育要轉型升級爲對融資者與中介機構的教育,由投資者教育轉爲投資者維權教育。

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